Printed from www.primodanmark.dk
Risikoen ved megaprojekter
Printervenlig udgave
Af Rasmus Kjærgaard Rasmussen, PRIMO

Professor Bent Flyvbjerg står bag en doktorafhandling, der viser, at offentlige megaprojekter ofte er bevidst og systematisk underbudgetterede. Flyvbjergs opsigtsvækkende forskningsresultater dokumenterer, at ni ud af ti mega-projekter overskrider deres budget. Nogle projekter, som den Københavnske Metro og Storebæltstunnelen, med over hundrede procent.

Alt for ofte handler projekternes vedtagelse mere om politisk prestige end om hensynet til økonomi og brugernes interesser. Årsagen er ifølge Flyvbjerg, at underbudgetterede projekter lettere bliver vedtaget politisk, og derfor er der opstået en tendens til at undervurdere udgifter og overvurdere indtægter. Hvilket særligt gælder for offentlige prestigebyggerier med monumentale perspektiver som faste broforbindelsen eller bane- og metro-projekter. Underbudgetteringens kultur er ifølge Bent Flyvbjerg farlig både for befolkningens tillid til det politiske system og for statsbudgetterne, der i sidste ende sidder tilbage med den økonomiske risiko. Men det er ikke bare staten, der oplever problemer – også kommunerne er ramt af megaprojekternes udfordringer. Det er Musikhuset i Ålborg og Metroen i København to nylige eksempler på:

”Problemet for kommunerne er, at man typisk mangler erfaringer med at lede så store projekter. Da man i Ålborg i 2002 udskrev konkurrencen på Musikhuset, lagde man vægt på, at budgettet skulle holdes. Alligevel blev den østrigske arkitekts vinderforslag hele tiden dyrere. En af årsagerne var et ulige forhandlingsforhold mellem de lokale initiativtagere, som manglede erfaring med projekter af denne størrelse og type, og et professionel, internationalt firma med stor erfaring, f.eks. med kontraktudformning. Det ulighedsforhold faldt dårligt ud for kommunen,” forklarer Bent Flybjerg, der anbefaler, at kommunale bygherrer i vid udstrækning allierer sig med eksterne revisorer og advokater med konkret erfaring fra store projekter, så kommunen ikke ender med en dårlig kontrakt. Ålborg kommune endte med at opgive musikhuset, efter at de totale anlægsomkostninger var mere end fordoblet, men projektet blev reddet på målstregen af Fonden RealDania.

Overdreven entusiasme kan også skabe en dårlig forhandlingssituation: ”Ofte vil den ene af de to parter i et megaprojekt være mere forhippet på gennemførslen end den anden. I forhandlingerne omkring Femern-broen har tyskerne den åbenlyse fordel, at de ved, at danskerne er villige til at gå meget langt. Det betyder i sidste ende, at den danske regering kan komme til at stille en større statsgaranti end tyskerne, og dermed påtage sig en større risiko,” fortæller Bent Flyvbjerg.


Optimismens forbandelse

En af hovedårsagerne til budgetoverskridelser er det, som Bent Flyvbjerg betegner som ”ubegrundet optimisme” fra beslutningstagernes side:

”Mange projekter er præget af en urealistisk optimisme, det kan være svær at komme til livs. Særligt når der er tale om prestigebyggerier eller monumenterm overskygger optimismen ofte rationelle argumenter. Selvom så store projekter burde bygge på et sagligt grundlag, så viser mine undersøgelser, at grundlaget ofte er bevidst eller ubevidst manipuleret,” siger Bent Flyvbjerg, som nævner Øresundsforbindelsen som et godt eksempel på et megaprojekt, hvis vedtagelse var præget af overdreven optimisme:

”Her viste stort set alle cost-benefit undersøgelserne, at indtægterne ikke kunne dække udgifterne. Men den daværende trafikminister anvendte kun den ene rapport, hvor tallene lige netop gik op. Reelt misinformerede han både folketing og befolkning og levede ikke op til sit ansvar ifølge ministeransvarlighedsloven,” vurderer Bent Flyvbjerg, der fremhæver at bane- og metroprojekter er hårdt ramt af disse ”dobbelte fejlestimater”. Tommelfingerreglen er ifølge Flyvbjerg, at udgifter ved metroprojekter overskrides med ca. 45 %, mens man i gennemsnit kun opnår ca. 50 % af det skønnede passagerantal.

Mistænkelighedens politik
”Megaprojekterne udgør også et dobbelt samfundsmæssigt problem. Det er et politisk og økonomisk problem, at urealistiske og urentable projekter gennemføres. Samtidig er det et demokratisk problem, at beslutninger træffes på et misinformeret grundlag,” siger Bent Flyvbjerg og uddyber:

”Faren er, at megaprojekterne ender i det jeg kalder mistænkelighedens politik, hvor både tilhængere og modstandere dropper de rationelle argumenter. Tilhængerne vil bare gennemføre projektet for enhver pris, mens modstanderne per refleks er imod pga. overbevisninger omkring f.eks. miljøet,” siger Bent Flybjerg, der efterlyser en højere grad af målrationalitet i projekterne: ”Alt for ofte starter man med de tekniske muligheder uden at gøre sig klart præcist, hvad man opnår med dem! Det ville være bedre for den demokratiske proces, hvis man baserede projekterne på borgenes behov og samfundets målsætninger – f.eks. for at slippe for bilkøer, at forbedre miljø eller skabe større sikkerhed.”

Risiko eller mulighed
Selvom tallene er deprimerende læsning, så findes der ifølge Bent Flyvbjerg relativt enkle løsninger på problemet. Alle megaprojekter bør f.eks. underkastes en uvildig risikovurdering, hvor sandsynlighed og konsekvenser beregnes efter prognoseredskaber:

”Risici er indtil for nylig enten blevet ignoreret eller blevet undervurderet i beslutningsprocessen. Derfor skal der i højere grad afsættes ressourcer i projektet til at foretage denne vurdering. Det har man gode erfaringer med blandt andet i den britiske transportsektor, hvor man har indført disse procedurer. Og så skal risikoelementerne lægges frem på bordet og diskuteres med interessenter og føres tilbage i beslutningsprocessen,” forklarer han.

Samtidig argumenterer Flyvbjerg for, at de ansvarlige politikere i langt højere grad skal stilles til regnskab, hvis ikke budgetterne holder, og offentlige bygherrer bør kontrolleres udefra. F.eks. kan Finansministeriet få en overordnet controller-funktion på offentlige projekter, også selvom bygherren er et andet ministerium:

”Siden 2004 er Finansministeriet i Storbritannien gået meget aktivt ind i styring af megaprojekter. For det første er man i grelle tilfælde begyndt at stoppe projekter, der har vist sig urentable. Det så man ikke tidligere. For det andet vurderer og kontrollerer man de projekter skarpere, som kører videre. Det har i mange tilfælde haft den positive effekt, at budgetterne nu rent faktisk holder. Resultatet er, at man undgår den politiske destabilisering som de tidligere budgetoverskridelser førte med sig, når det politiske system skulle bruge tid på brandslukning, på at skaffe flere midler eller på efterfølgende at kulegrave skandalerne,” forklarer Bent Flyvbjerg.


Lokal ansvarlighed
En anden overordnet anbefaling er, at staten i videst muligt omfang skal lægge det økonomiske ansvar ud lokalt – præcis som vi kender det fra de danske kommuner:

”Det er vigtigt, at der er en lokal ansvarlighed, hvor kommunerne ser, at hvis de vælger en dyr tunnelforbindelse, bliver der ikke samtidig råd til et kulturhus. Problemet er, at man ofte forventer gratis projekter, i det øjeblik staten går ind i dem. For at opdyrke større ansvarlighed lokalt, bør staten så vidt muligt holde sig fra at gå ind i disse projekter,” slutter han.

Bent Flyvbjerg er professor på AAU’s Institut for Samfundsudvikling og planlægning samt ved Delft University of Technology. Han har netop forsvaret sin anden doktorgrad for doktorafhandlingen ”Megaprojekters politik og planlægning: Problemer, årsager og løsninger”.