Printed from www.primodanmark.dk
Kommunernes risikofinansiering
Printervenlig udgave

Reformen af den kommunale struktur i 2007 gav en række kommuner anledning til at ændre deres forsikringspolitik og andre former for risikofinansiering.

 

Konsekvensen af denne udvikling har været en betydelig stigning i omfanget af selvforsikring i de danske kommuner. Der findes i dag en række områder, som stort set er uforsikrede i de danske kommuner, medens der på andre områder kun er tegnet forsikring mod de meget store skadebegivenheder.

 

Finansielle konsekvenser af selvforsikring

Den betydelige reduktion af kommunernes anvendelse af traditionelle forsikringsløsninger har flere konsekvenser for den måde, hvorpå kommunens risikofinansiering spiller sammen med risikostyringen og ikke mindst kommunens overordnede strategier og vilkårene for udmøntning af disse gennem den daglige drift af kommunens institutioner.

 

Det øgede omfang af selvforsikring har umiddelbart konsekvenser af finansiel art for kommunerne. Kommunernes behov for at budgettere egne omkostninger til dækning af skader øges, samtidigt med at udgiften til forsikringspræmier reduceres. Denne konsekvens er kendt, og der kan forholdsvis nemt tages højde for den ved implementeringen af den ændrede forsikringspolitik i kommunens budget.

 

En anden konsekvens af et øget omfang af selvforsikring er, at usikkerheden omkring kommunens budget øges. Denne konsekvens kan også beregnes, men det er betydeligt vanskeligere at gøre dette end at beregne de gennemsnitlige skadeudgifter under selvrisikogrænsen, idet beregningen forudsætter en vis form for statistisk modellering, som belyser udsvingene i skadeudgiften.

 

En tredje finansiel konsekvens af den øgede brug af selvforsikring fremkommer i samspillet med den kommunale organisation. Kommunerne har traditionelt budgetteret meget decentralt. Dette hænger sammen med udformningen af det kommunale budget- og regnskabssystem, men også med en række forhold på kommunens forvaltningsområder, hvor der skal beregnes og opkræves takster fra brugerne, eksempelvis på børneområdet og ældreområdet.

 

På en række områder har decentral budgettering tillige været set som en mulighed for at inddrage og ansvarliggøre både den kommunale organisation og brugerne af de kommunale ydelser. Det sidste gør sig eksempelvis gældende i forbindelse med inddragelse af forældrebestyrelser på skoler i budgetprocessen og ved udmøntningen af budgettet. En betydelig anvendelse af selvforsikring vanskeliggør opretholdelse af decentral budgettering og gør det ofte nødvendigt at etablere nye administrative løsninger, hvis engagementet omkring den decentrale budget- og økonomistyringsproces skal opretholdes.

 

Udvikling i kompetencer

Ud over de nævnte konsekvenser af finansiel art har øget brug af selvforsikring også andre konsekvenser for kommunerne, som ofte har tendens til at blive overset.

 

Ved en ideel brug af traditionel forsikring sker der en løbende overførsel af kompetencer fra forsikringsselskabet til kunden. Disse kompetencer overføres i form af viden om risikostyring til den enkelte kunde, viden om håndtering af nye typer af risici, viden om retstilstanden på området, viden om opgørelse og styring af skadeudgifter osv.

 

I et marked præget af traditionelle forsikringsløsninger distribuerer forsikringsselskaberne og forsikringsmæglerne i et vist omfang disse kompetencer som en del af forsikringsproduktet eller overtager simpelthen problemet fra kunden. Det gør sig særligt gældende for kunder, som er store og tilhører attraktive segmenter. På et marked med en høj grad af selvforsikring og hele områder, der reelt er uforsikrede, svækkes både forsikringsselskabernes og til dels også forsikringsmæglernes interesse for at levere sådanne kompetencer, ligesom der på sigt sker et vist ophør af opbygningen af disse kompetencer.

 

En sådan udvikling er i og for sig naturlig, men ikke desto mindre vil udviklingen skabe den udfordring for kommunerne, at der skal tilføres kompetencer på en række af de nævnte områder på anden vis, hvilket formentlig vil betyde øget behov for brug af advokater, revisorer og andre rådgivere.

 

Den igangværende og fremtidige udvikling i kommunerne vil formentlig yderligere øge kravene til kompetenceopbygningen på de områder, hvor disse kompetencer i et vist omfang har været overført til kommunen fra forsikringsselskabet gennem de traditionelle forsikringsprodukter. En række forhold peger i denne retning:

  • En stigende tendens til et skifte fra borger til bruger vil særligt øge presset på ansvarsområdet.
  • Kommunernes overtagelse af opgaver på arbejdsmarkedsområdet i forbindelse med strukturreformen skaber en pres for løsninger, der understøtter eksempelvis placering i privat aktivering med de tilhørende udfordringer omkring forsikring.
  • De kommende års snævre rammer for den kommunale økonomi gør kommunerne særdeles følsomme overfor udsving på de selvforsikrede områder og i særdeleshed overfor ændrede vurderinger af udgifter knyttet til tidligere års arbejds- og ansvarsskader.
  • Grænsen mellem kommunen og det omgivende samfund bliver defineret på anden vis gennem OPP/OPS-samarbejder med private virksomheder og gennem øget inddragelse af frivillige i opgaveløsningen.

Markedet for kommunal forsikring

Udviklingen i markedet for kommunale forsikringer har også ændret sig markant i de seneste år, idet det har bevæget sig fra et marked med en dedikeret specialist og et mindre antal brede forsikringsselskaber uden særlig fokus på kommuners behov til marked der stort set kun består af generalister.

 

Dette har betydet, at de løsninger, som udvikles til at dække kommuners behov for risikofinansiering, er af meget generel karakter, som kun i ringe omfang tager højde for den enkelte kommunes behov og i endnu ringere omfang tilpasser sig til de udfordringer fremtiden skaber for kommunerne

 

Undersøgelse af selvforsikring 2012

På den baggrund blev der i oktober/november måned 2012 gennemført en undersøgelse af de enkelte kommuners brug af selvforsikring, selvrisiko og forsikring. Dette sker gennem en onlinebaseret spørgeskemaundersøgelse.

 

Undersøgelsen blev drøftet på en PRIMO-konference den 13. marts 2013 i Odense. Konferencen blev afholdt i samarbejde med KOMDIR, Økonomidirektørforeningen og Gjensidige.

 

I referatet herfra fremgår følgende:

Henrik Klitmøller Rasmussen orienterede indledningsvis om en interviewundersøgelse gennemført i 2012 blandt udvalgte kommunaldirektører om udviklingen i risikolandskabet frem mod 2020. Undersøgelsen viste, at de i det store og hele fandt, at kommunernes risikolandskab bestod af de samme hovedområder som for 5 år siden; men at den relative betydning af områderne havde ændret sig.

 

På baggrund af en spørgeskemaundersøgelse blandt kommunernes risikostyringskoor-dinatorer belyste Henrik Klitmøller Rasmussen derefter kommunernes valg af værktøjer til gennemførelse af deres risikostrategi.

 

Kommunalreformen og de større kommuner har ført til mere brug af selvrisiko og selvforsikring. Arbejdsskade-området er helt i særklasse præget af selvforsikring. Billedet indenfor tingsskade, ansvar og auto er mere blandet, idet der er tale om brug både af selvforsikring og forsikring suppleret med selvrisiko. Tingsskadeområdet er således præget af forsikring inden for brand, medens tyveriskader i vid udstrækning er selvforsikrede.

 

Internt håndterer kommunerne deres risiko på forskellig vis. Det er imidlertid i stigende omfang almindeligt, at en del risiko overlades til institutionerne gennem interne selvrisici. Øget brug af selvforsikring har i det hele taget fået kommunerne til at anvende en række interne procedurer til håndtering af risikoen. Det er dog kun ca. hver femte kommune, der har valgt at beskytte deres samlede risiko ved at bruge tværgående forsikringsløsninger i form af stop loss eller selvrisikomaksimering.

 

Tidligere kommunaldirektør i Næstved kommune Jens Christian Birch kommenterede kommunernes risikolandskab og risikohåndtering ud fra et topledelsesperspektiv. Jens Christian Birch tog udgangspunkt i de ændringer, som var affødt af kommunalreformen og udfordringerne med at overtage nye opgaver på bl.a. arbejdsmarkedsområdet.

 

Det var Jens Christians Birchs opfattelse, at kommunerne trods fortsatte udfordringer på

enkelte områder har gennemført den nye kommunale struktur godt - særligt taget i betragtning, at der i senere år også havde fundet en omstilling til 0-vækst sted.

 

De fremtidige risici retter sig ifølge Jens Christian Birch mod kommunestyrets evne til at klare de fremtidige udfordringer, ikke mindst fordi det er presset af svigtende opbakning og deltagelse fra befolkningens side. Af andre fremtidige risikoområder pegede han på en i stigende grad uklar demografisk fremtid og klimapåvirkningen.

 

Økonomidirektør i Svendborg kommune og bestyrelsesmedlem i Økonomidirektørforeningen John Jensen fulgte op med perspektivet på kommunernes risikohåndtering. Han indledte med to interessante betragtninger, nemlig at økonomidirektørens job drejer sig om konstant håndtering af kommunens risici, og at staten udviser en stor omsorg for kommunernes risici. Den statslige omsorg for kommunernes risici viser sig i form af budgetsikring af udskrivningsgrundlaget mv.

 

I det samlede risikobillede placerer de forsikringsbare risici sig i midten mellem diverse risici forbundet med kommunens risici og de finansielle risici knyttet til kommunens gæld, og ikke mindst i henseende til de garantier kommunen har udstedt til støttet byggeri.

 

Håndteringen af selvforsikring og forsikring vurderer John Jensen er velhåndteret i forhold til den risiko, som knytter sig til området i forhold til de risici, der knytter sig til kommunens øvrige passiver.

 

Seminarets deltagere drøftede sammen med et panel bestående af Jens Christian Birch, John Jensen og Lars Kronborg den praktiske tilrettelæggelse af samspillet mellem selvforsikring og forsikring på forskellige områder. Både tilrettelæggelsen af interne selvrisikosystemer og håndteringen af katastroferisici i form af vand- og stormskader blev drøftet.

 

Efter paneldiskussionen præsenterede direktør i Gjensidige Forsikring Lars Kronborg forsikringsselskabets perspektiv på kommunernes risikohåndtering. Lars Kronborg fandt det naturligt, at kommunerne havde valgt øget selvrisiko kombineret med styrket risikoindsats på en række områder. Han fandt, at en række kommuner gennem denne proces havde forbedret deres risikoprofil.

 

Han fandt imidlertid også ud fra en analyse af "gaps" mellem risikostyringsprocessens enkelte faser, at den øgede brug af selvrisiko og selvforsikring rejste en række opmærksomhedspunkter for kommunerne. Det drejede sig bl. a. om:

 

1) hvorvidt der skabes den ønskede budgetsikkerhed i forhold til den volatilitet som storskader kan skabe for økonomien, 2) sikring af kompetencer til håndtering af skader og løbende pleje af en i stigende grad kompleks portefølje af arbejdsskader.

 

Præsentationer og dokumentation for spørgeskemaundersøgelsen kan findes på PRIMO's hjemmeside.

 

Håndtering af intern selvrisiko

PRIMOs undersøgelse af kommunernes risikofinansiering bekræftede indtrykket af, at kommunerne i stigende omfang har valgt selvforsikring og forsikring med betydelig brug af selvrisiko.

 

Undersøgelsen viste også, at mange kommuner har tilrettelagt håndteringen af selvforsikring og selvrisiko på en sådan måde, at kommunens institutioner deltager i finansieringen af deres egne skader gennem en intern selvrisiko, hvor en del af skadeudgiften trækkes fra institutionens budget.

 

Debatten på PRIMOs konference den 13. marts 2013 i Odense viste imidlertid også, at der er stor forskel i, hvordan kommunerne har organiseret sig på dette område, og i vurderingen af brugen af interne selvrisikoprogrammer.

På den baggrund afholdt PRIMO et opfølgningsseminar den 5. september 2013 i Næstved, i samarbejde med KOMDIR, Økonomidirektørforeningen og Danske Risikorådgivere, med fokus på følgende spørgsmål:

  • hvilke modeller for håndtering af selvrisiko har kommunerne valgt?
  • er selvrisiko et incitament, der påvirker institutionernes risikostyring?
  • håndteres intern selvrisiko effektivt eller skaber det yderligere bureaukrati?
  • hvordan håndterer kommunens centrale risikostyringsfunktion den risiko, som ikke dækkes af institutionernes selvrisiko, men på den anden side heller ikke dækkes af kommunens forsikringsprogram?

Problemstillingen blev nærmere belyst med udgangspunkt i erfaringer fra Næstved og Holstebro.

 

I referatet herfra fremgår følgende:

Til en indledning gentog Henrik Klitmøller Rasmussen hovedkonklusionerne fra PRIMOs undersøgelsen fra 2012, der viste, at kommunerne både har øget brugen af selvrisiko og selvforsikring, når der tegnes forsikringer hos forsikringsselskaberne, og at intern selvrisiko bruges af det overvejende antal kommuner til at fordele en del af risikoen ud til kommunernes institutioner.

 

Steen Nedergaard redegjorde derefter for Næstved Kommunes brug af selvrisiko såvel i forhold til forsikringsselskaberne som internt i kommunen.

 

Næstved kommune har på de fleste områder købt forsikringer med en selvrisiko på 100.000 kr. pr. skade.  Kommunens institutioner bærer i normale tilfælde 5000 kr. i selvrisiko ved en skade.

 

Det er ikke muligt for kommunens institutioner at købe anden forsikring, end det som er fastlagt i kommunens forsikringspolitik.

 

I særlige tilfælde kan Steens funktion beslutte at indskrænke eller udvide dækningen. Indskrænkning af dækningen, så institutionen kommer til at dække hele skaden og ikke kun selvrisikoen på 5000 kr., kommer på tale, når kommunens retningslinjer for sikring og skadeforebyggelse er bevidst tilsidesat.

 

Udvidelse af dækningen på kulancemæssig basis kommer på tale, når institutionen uden egen skyld er placeret på en sådan måde, at den er uforholdsmæssigt voldsomt udsat for eksempelvis hærværksskader.

 

Rent administrativt håndteres ordningen således, at skader anmeldes og afregnes centralt, medens andre transaktioner som eksempelvis opkrævning og bogføring af præmier foregår på regnskabstidspunktet. Administrationen er således reduceret til et minimum.

 

Næstved Kommune opbygger ikke interne buffere til at absorbere udsving i selvforsikrings-udgifterne. Når udsvingene forekommer, må der skabes bevillinger. Dette stiller store krav til at kunne kommunikere risikobilledet til den administrative og politiske topledelse.

 

Afslutningsvis gav Steen deltagerne fire råd til at tage med hjem:

- Find jeres egen løsning der virker i jeres organisation

- Intet kommer af sig selv - du skal selv finde ud af at arbejde i det politiske system - der er altid kamp om pengene, og hvilke projekter der kan sættes i drift

- Forsikring er finansiering ikke risikostyring - adfærdsændringer og holdningsbearbejdelse kræver meget mere

- Gør det så effektivt og simpelt som muligt

 

Sekretariatschef i Holstebro Kommune Hanne Rahbek præsenterede Holstebro kommunes måde at håndtere selvrisiko på, som på en række punkter afveg fra Næstved kommunes.

De ydre rammer for Holstebro kommunes forsikringsprogram afveg ikke meget fra Næstved kommunes. Holstebro har imidlertid valgt at udforme samspillet mellem forsikringsadmini-strationen og kommunens forvaltninger og institutioner på en noget anden måde end i Næstved.

 

I Holstebro fungerer forsikringsadministrationen som et internt forsikringsselskab, der tegner forsikringer for institutionerne. Forsikringsadministrationen udbyder både en obligatorisk forsikringspakke til institutioner og giver dem også mulighed for at tegne supplerende dækninger på frivillig basis.

 

Udformningen af den interne selvrisikoordning er også noget mere kompliceret og sondrer blandt andet mellem første og anden skade.

 

Administrativt fungerer forsikringsadministrationen også som internt forsikringsselskab for institutioner, idet der allerede primo året uddebiteres en forsikringspræmie til den enkelte institution. Præmien indeholder forlods en skadefri bonus på 10 %, som bortfalder ved skader.

 

Holstebro kommuner opbygger en budgetreserve som buffer for de udsving i kommunens selvforsikringsudgifter, som kan forekomme.

 

På baggrund af præsentationen af de to modeller debatterede deltagerne fra kommuner, forsikringsmæglere og forsikringsselskaber fordele og ulemper ved den forskellige håndtering af fordelingen af risiko mellem den centrale forsikringsadministration og kommunens institutioner.

 

Der var enighed om, at begge modeller kan bringes til at fungere. Helt centralt for succesen vil være evnen til intern risikokommunikation både i forhold til institutionerne og forhold til kommunens administrative og politiske ledelse

 

Præsentationer og dokumentation for spørgeskemaundersøgelsen kan findes på PRIMO's hjemmeside.